Wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – 09 sierpnia 2023 r. – Sygn. akt XVII AmE 239/22
Orzeczenie dostępne w Portalu orzeczeń sądów powszechnych – https://orzeczenia.ms.gov.pl/
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki nie może swobodnie wybierać zarówno podstawy obowiązków informacyjnych, jak i kary za ich zaniechanie
Stan faktyczny:
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z 30 grudnia 2021 r. Nr (…), na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 56 ust. 2, ust. 3 pkt. 2, ust. 4 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 716 ze zm.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia przedsiębiorstwu energetycznemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: (…)spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., ul. (…), (…)-(…) W., posiadającemu numer identyfikacji podatkowej (NIP): (…), kary pieniężnej w związku z naruszeniem warunku 2.3.2. koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej Nr (…), udzielonej decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki Nr (…) z dnia 14 kwietnia 2020 r. (ze zm.)
stwierdził, że koncesjonariusz, naruszył warunek 2.3.2. koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej Nr (…), poprzez niepoinformowanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki o istotnych zmianach dotyczących wykonywanej działalności objętej niniejszą koncesją, tj. o zmianie danych osób wchodzących w skład organu uprawnionego do reprezentowania koncesjonariusza, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia zaistnienia tych zmian,
za działania opisane w pkt. 1 wymierzył Koncesjonariuszowi karę pieniężną w wysokości 2000 zł(słownie: dwa tysiące złotych).
Wybrane tezy z orzeczenia:
Jeżeli następstwo naruszenia normy art. 37 ust. 2d ustawy – prawo energetyczne jest wprost usankcjonowane w katalogu art. 56, to niedopuszczalne jest poszukiwanie innej podstawy karania.
Porównanie zapisu 2.3.2. koncesji z przywołanym art. 37 ust. 2d ustawy wskazuje, że w decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki powtórzono obowiązek ustawowy związany z koniecznym informowaniem o zmianach w składzie organów koncesjonariusza, w tym w zakresie terminu do zgłoszenia takich zmian.
W ocenie Sądu działaniu takiemu można nadać jedynie charakter porządkowy. Decyzją o udzielenie koncesji nie można było bowiem np. skrócić lub wydłużyć terminu do zaanonsowania zaistniałych zmian. Termin z art. 37 ust. 2d ma charakter materialny, i co do zasady nie może być zmieniany, ani przedłużany. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wniosek taki należy wyprowadzić zarówno z jego brzmienia, jak i wykładni całościowej przepisów Prawa energetycznego . Niezgłoszenie zmian w składzie organów we wskazanym terminie, skutkuje bowiem nałożeniem kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 56 ust 1 pkt 49 ustawy. Po myśli ust. 2h pkt 9) tegoż przepisu wysokość kary w tym wypadku wynosi od 10 000 zł do 50 000 zł.
Sąd uznaje, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki nie może swobodnie wybierać zarówno podstawy obowiązków informacyjnych, jak i kary za ich zaniechanie. Skoro następstwo naruszenia normy art. 37 ust. 2d ustawy jest wprost usankcjonowane w katalogu art. 56 ustawy, to niedopuszczalne jest poszukiwanie innej podstawy karania. Tak natomiast należy ocenić ukaranie koncesjonariusza za naruszenie warunków koncesji na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy, w przypadku w którym koncesja to powiela zapisy obowiązków ustawowych obwarowanych indywidulanie określoną w ustawie sankcją. Nie bez znaczenia jest tu, że wolą ustawodawcy w przypadku zaniechania terminu do powiadomienia przez koncesjonariusza o zmianach w składzie jego organu, było nałożenia kary w ściśle określonych granicach, w których kara minimalna kształtuje się na poziomie 10.000,00 zł, a maksymalna 50.000,00 zł. Natomiast w przypadku naruszenia koncesji kara maksymalna uzależniona jest od przychodów z działalności koncesjonowanej.
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki w toku omawianego procesu wykazał się niekonsekwencją w interpretacji przepisów prawa. W replice na odwołanie wyjaśnił bowiem, że termin z art. 37 ust. 2c ustawy tj. przepisu o podobnej konstrukcji do ust. 2d (w przypadku zmiany danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 7 oraz ust. 2a, przedsiębiorstwo energetyczne jest obowiązane złożyć wniosek o zmianę koncesji najpóźniej w terminie 7 dni od dnia zaistnienia tych zmian) jest terminem prawa administracyjnego (k. 63). Zupełnie w tym wypadku zignorowano to, iż treść tegoż ustępu art. 37 ustawy również została powtórzona w decyzji o udzieleniu koncesji (vide pkt 2.3.1.). Mamy tu zatem do czynienia z sytuacją analogiczną do tej związanej z zapisem ust. 2d art. 37 i 2.3.2. koncesji. Niezrozumiała jest dla Sądu odmienna ich ocena. Tym bardziej, wobec określonych konsekwencji, jakie wiążą się z uchybieniem terminów prawa administracyjnego, o czym w dalszej części uzasadnienia. Taka wybiórcza, dostosowana do określonego stanu faktycznego interpretacja przepisów prawa może budzić obawy obchodzenia przepisów dotyczących zawieszenia i przywracania terminów ustawowych.
Naruszenie procedury administracyjnej – jako przedmiot postępowanie przed SOKIK
(…) ewentualne naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie jest przedmiotem postępowania sądowego i nie stanowi samoistnej podstawy uchylenia decyzji w tym postępowaniu. Wniesienie do Sądu odwołania od decyzji administracyjnej wszczyna dopiero cywilne, pierwszoinstancyjne postępowanie sądowe, w którym Sąd dokonuje własnych ustaleń, rozważając całokształt materiału dowodowego.
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązku stron w postępowaniu dowodowym ( vide wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt VI ACa 952/06). Wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej wszczyna bowiem postępowanie sądowe, w którym Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozpoznaje sprawę od nowa, w zakresie przedmiotu sprawy. Sąd na nowo przeprowadza zatem postępowanie dowodowe, gromadząc materiał dowodowy w postępowaniu sądowym, z tego też względu przebieg postępowania administracyjnego nie ma wpływu na ostateczną decyzję podejmowaną przez Sąd. Do strony odwołującej należy zatem wykazanie, że zaprezentowane przez organ dowody nie pozwalają na konkluzję taką jak w decyzji, zaś rzeczą Sądu nie jest zastąpienie organu i przeprowadzenie postępowania od początku, a jedynie ocena legalności decyzji i w zależności od przewidzianych prawem możliwości bądź zmiana decyzji bądź jej uchylenie. Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego Sąd dokonuje ustaleń faktycznych oraz dokonuje subsumcji przepisów do ustalonego stanu faktycznego, czego skutkiem jest wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 r., sygn. akt III CRN 120/91, Lex nr 3724; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1998 r., sygn. akt I CKN 265/98, Lex nr 35385; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 r., sygn. akt I CKN 351 /99, Lex nr 38556; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2001 r., sygn. akt I CKN 1036/98, Lex nr 52708).
Odstąpienie od wymierzenia kary
Wiąże się to przede wszystkim z tym, że odstąpienie od wymierzenia kary stanowi wyraz tzw. uznania administracyjnego, rozumianego jako uprawnienie organu do wyboru konsekwencji prawnej. Uznanie to stanowi zatem sferą dyskrecjonalności, w ramach której organ władzy publicznej ma swobodę wyboru skutku prawnego, jaki w konkretnej sprawie będzie wiązał się z zaistnieniem danych okoliczności. Co istotne Prezes Urzędu nie ma obowiązku skorzystania z odstąpienia od wymierzenia kary, nawet wówczas gdy spełnione są przesłanki określone w przywołanym przepisie art. 56 ust.6a ustawy. Wynika to z wykładni literalnej normy, która wskazuje, że prezes urzędu jedynie „może” odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej. Nie jest to więc tzw. decyzja związana, do której wydania obligują obowiązujące przepisy prawa ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I NSK 95/18, opubl. system Legalis, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 09 grudnia 2021 r. sygn. akt VII AGa 1040/20, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt VIIAGa 763/18, z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt VI ACa 974/15). Pozostawienie oceny spełnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej organowi regulacyjnemu, nie oznacza jednak, że ocena zasadności i legalności skorzystania z tej instytucji wyłączona jest spod kompetencji sądu ( zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt III SK 47/13, z dnia 06 lutego 2018 r. sygn. akt III SK 7/17). Należy jednak mieć tu na uwadze, że celem ustawodawcy umieszczającego decyzję w sferze uznania administracyjnego jest poszerzenie władzy organu, a konsekwencji kontrola sądowa w tym wypadku nie może sięgać głęboko, gdyż w innym wypadku instytucja uznania administracyjnego stałaby się iluzoryczna. Jak szeroko uzasadnił to Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt I NSK 95/18, należy tu pamiętać że to Prezes Urzędu kształtuje politykę wymiaru kar wobec przedsiębiorców popełniających delikty administracyjne. Dlatego przepis art. 56 ust. 6a ustawy należy interpretować z uwzględnieniem zasady sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych, a także zasad równowagi i podziału władzy. Dlatego też interwencja sądu w treść decyzji organu regulacyjnego powinna następować dopiero wtedy, gdy nosi ona znamiona dowolności tj. opiera się na arbitralnych przesłankach, zawiera zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie, odwołuje się do nieudowodnionych informacji itp. Dla takiej ingerencji konieczne jest zatem nie tylko wykazanie, że zachodzą przesłanki spełnione w omawianym przepisie, ale również że organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Szerzej ujmując oznacza to, że Sąd rozpoznający odwołanie od decyzji organu, co prawda jest władny zmienić tę decyzję, jakkolwiek ku temu konieczne jest wykazanie, że podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek, stopień społecznej szkodliwości czynu jest znikomy, a nadto że pozwany organ przekroczył zasady uznania administracyjnego. Należy przy tym pamiętać, że omawiana instytucja stanowi wyjątek, który powinien być stosowany jedynie wówczas, gdy nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej na jakimkolwiek poziomie kłóci się z podstawowymi funkcjami kary.