Komentowane orzeczenie Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zapadło w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 13 lipca 2023 r., nakładającej karę w wysokości 100 000 zł na spółkę mającą sprzedawać gaz płynny (LPG) podmiotowi nieposiadającemu wymaganej prawem koncesji na obrót paliwami ciekłymi.
Jak ustalił Sąd, ukarany przedsiębiorca, posiadający wymaganą koncesję, w okresie od 8 stycznia 2022 r. do 29 grudnia 2022 r. sprzedawał gaz płynny LPG na rzecz innego podmiotu prowadzącego w ramach swojej działalności gospodarczej stację autogazu – bez wymaganej koncesji, która wygasła z dniem 17 października 2018 r. Gdy opisana sytuacja została ujawniona w toku rutynowej kontroli Urzędu Celno-Skarbowego, Prezes URE – działając w granicach swoich kompetencji – wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, skutkujące nałożeniem kary w wysokości 100 000 zł, w związku z naruszeniem art. 43a ust. 1 PE:
Działalność gospodarcza w zakresie obrotu paliwami ciekłymi może być prowadzona wyłącznie pomiędzy przedsiębiorstwami energetycznymi posiadającymi wymagane koncesje, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1–4, w zakresie wytwarzania i obrotu paliwami ciekłymi, z wyłączeniem sprzedaży dla odbiorcy końcowego.
Regulator nie skorzystał z możliwości odstąpienia od wymierzenia kary wynikającej z art. 56 ust. 6a p.e., co stało się głównym motywem odwołania od wzmiankowanej decyzji.
W swoim rozstrzygnięciu Sąd przeprowadził rozważania nad instytucją odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej jako uprawnieniem organu regulacyjnego wynikającym wprost z przepisów ustawy. Artykuł 56 ust. 6a PE stanowi, iż:
Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek.
Na wstępie Sąd wskazał, że taka konstrukcja przepisu świadczy o intencji ustawodawcy do nadania regulatorowi władzy dyskrecjonalnej w przedmiotowym zakresie. Oznacza to, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, nawet po spełnieniu przesłanek wymienionych w przepisie – a więc znikomej szkodliwości czynu i zaprzestaniu naruszeń lub realizacji obowiązku – nie jest zobligowany do odstąpienia od wymierzenia kary, lecz może to uczynić w ramach uznania administracyjnego, jeśli przemawia za tym pełen kontekst sprawy. Z tego względu sama decyzja o zastosowaniu lub niezastosowaniu omawianej instytucji nie może bezpośrednio podlegać ocenie sądu. Przedmiotem analizy pozostaje natomiast potencjalna arbitralność rozstrzygnięcia, która wykraczałaby poza dopuszczalne granice uznania. O takiej sytuacji może świadczyć – zdaniem Sądu – zdawkowe i ogólnikowe uzasadnienie decyzji, oparcie się na nieudowodnionych informacjach lub irrelewantnych przesłankach.
Konieczne staje się zatem każdorazowe zbadanie okoliczności faktycznych sprawy pod kątem ustawowych przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Kwestia zaprzestania naruszeń lub realizacji obowiązku nie pozostawia szerokiego pola do interpretacji – może być bowiem stwierdzona na podstawie samych ustaleń faktycznych. Znacznie bardziej skomplikowana jest natomiast ocena stopnia szkodliwości czynu. Należy zauważyć, iż jest to przesłanka odpowiedzialności zapożyczona z prawa karnego, słusznie więc w tym kontekście korzysta się z definicji zaczerpniętej z art. 115 § 2 Kodeksu karnego:
Przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego lub zagrożonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia.
W kontekście ustawy – Prawo energetyczne – dobrem prawnie chronionym będzie najczęściej bezpieczeństwo obrotu paliwami i energią oraz minimalizacja zagrożeń dla konsumentów i środowiska naturalnego. Wszelkie działania wiążące się z naruszeniem ustawy lub warunków koncesji będą zatem stanowić zagrożenie dla tego dobra.
Zdaniem orzecznictwa branża paliwowa, jako obszar regulowany w polskim porządku gospodarczym, nakłada niezwykle wygórowany standard postępowania na partycypującego w niej przedsiębiorcę. Wymienia się trzy źródła tak ujętego obowiązku: zasadę należytej staranności wynikającą z zawodowego charakteru działalności przedsiębiorcy, sam fakt działania w zakresie branży koncesjonowanej oraz zasadę odpowiedzialności obiektywnej, stosowaną na gruncie ustawy – Prawo energetyczne. Ta ostatnia uniezależnia odpowiedzialność przedsiębiorcy od przypisania mu winy (w działaniu lub zaniechaniu) i wiąże ją głównie z samym faktem wystąpienia opisanego w ustawie skutku. Takie określenie standardu działania podmiotu na rynku regulowanym znacznie ogranicza możliwość odstąpienia od wymierzenia kary. Nakłada bowiem obowiązek precyzyjnej znajomości przepisów i ponadprzeciętnej skrupulatności w działaniu, zaś każde naruszenie koncesji pozwala traktować jako naruszenie dobra prawnie chronionego w stopniu znacznym – z uwagi na newralgiczne znaczenie sektora energetycznego dla bezpieczeństwa państwa.
Podsumowując: Prezes URE – w przypadku stwierdzenia naruszenia – ma prawo zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w przypadku łącznego spełnienia się ustawowych przesłanek: znikomego stopnia szkodliwości czynu oraz zaprzestania naruszania prawa lub realizacji obowiązku. Taka decyzja pozostaje w zakresie jego władzy dyskrecjonalnej i jako taka podlega kontroli sądowej tylko w ograniczonym zakresie. O ile zaprzestanie naruszania prawa lub fakt realizacji obowiązku można stwierdzić na podstawie ustaleń czysto faktycznych, kwestia stopnia szkodliwości czynu podlega wykładni utrwalonej w orzecznictwie. W jej toku należy określić: charakter naruszonego dobra, okoliczności towarzyszące naruszeniu, wagę naruszonych obowiązków oraz reguł ostrożności, a także rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody. Znikomy stopień oznacza najniższy możliwy poziom szkodliwości, niemal graniczący z neutralnością. Ocena stopnia szkodliwości czynu to element uznaniowy, ale musi opierać się na konkretnych, obiektywnych przesłankach. Organ powinien wykazać w uzasadnieniu decyzji, które elementy uznał za istotne i jak je ocenił. Brak tej analizy może prowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji.
Całość orzeczenia dostępna pod adresem: